Ce dossier relate les profondes modifications qu'a connue l'agriculture helvétique au cours de la dernière décennie. Tous les textes mis ici à disposition ont été publiés dans l'Année politique suisse. Ils n'ont pas été modifiés, si ce n'est la suppression d'une grande quantité de notes de bas de page citant les sources. Par ailleurs, certains éléments ayant joué un rôle mineur ou disséminés dans d'autres chapitres ou sous-chapitres ont été écartés de cette version disponible uniquement sur notre site Internet. Par exemple, la probématique liée aux accords du GATT n'est que peu présente dans ce dossier. Pour une vision complète du sujet, il convient donc de se référer à la version imprimée de l'Année politique suisse et d'utiliser l'index des matières.

L'agriculture helvétique semble entrer dans une zone de turbulences qui pourrait tendre à une restructuration en profondeur de son système. L'environnement international fait pression de façon toujours plus insistante; pris en tenaille entre les demandes de libéralisation du GATT et de la CE, le protectionnisme suisse est sur la défensive. Au GATT, lors des négociations ayant eu lieu en 1989 dans le cadre de l'Uruguay round, le principal sujet de désaccord portait sur l'agriculture. De même, lors de la rencontre entre J.-P. Delamuraz et Carla Hills, représentante du président des Etats-Unis pour les affaires commerciales internationales, ce fut le seul point de discorde notable; si les Etats-Unis désirent un démantèlement du soutien à l'agriculture, ils ne voient, par contre, aucun inconvénient aux paiements directs non liés à la production .

Mais le Département fédéral de l'économie publique ainsi que l'Union suisse des paysans (USP) sont opposés à une généralisation de cet instrument qui tuerait, selon eux, l'esprit d'entreprise. La pression sur les structures agricoles helvétiques provient également de l'intérieur où les paiements directs et l'urgence des problèmes écologiques sont les questions clefs autour desquelles s'articulent les nombreuses propositions qui se font jour sur le dossier agricole. C'est au sein des Chambres et dans les initiatives qui suivirent celle dite "en faveur des petits paysans" que ces idées émergent. Deux motions et une initiative parlementaire furent déposées dans la foulée du bon score réalisé par l'initiative précitée, ayant toutes pour fondement ce couple paiements directs - protection de l'environnement. La motion Ruckstuhl (pdc, SG) demande au Conseil fédéral une révision de la loi sur l'agriculture suivant cette nouvelle orientation. Celle du radical P. Wyss (prd, BS) souhaite que des mesures soient prises en faveur des exploitations agricoles familiales et respectueuses de l'environnement. Enfin, l'initiative parlementaire Neukomm (ps, BE) désire l'extension des paiements directs afin d'assurer le maintien d'une agriculture saine et rationnelle et propose des prestations particulières à titre écologique. Des taxes seraient prélevées sur les engrais et les produits polluants pour financer en partie cette politique.

C'est d'extrême justesse que le peuple suisse, suivant la voie du Conseil fédéral et des Chambres qui avaient recommandé le rejet sans contre-projet, s'est prononcé, par 51% des voix contre 49%, contre l'initiative "pour une protection des exploitations paysannes et contre les fabriques d'animaux (Initiative en faveur des petits paysans)". Lancé en 1983 par le tandem rassemblant la maison de distribution Denner et l'Association suisse pour la protection des petits et moyens paysans (VKMB), ce texte désirait instaurer un régime agricole plus libéral et privilégier les petites exploitations paysannes. Il était construit selon deux axes bien distincts. D'une part, il définissait une exploitation paysanne (donc susceptible d'être soutenue par la Confédération) selon deux critères: main-d'oeuvre essentiellement familiale et base fourragère propre de l'ordre de deux tiers en plaine et de 50% en montagne. D'autre part, il obligeait les importateurs, qui voyaient les frontières s'ouvrir à leur commerce, à prendre en charge des produits identiques provenant d'entreprises indigènes à des prix couvrant les frais afin de garantir le revenu paysan. De plus, il donnait au Conseil fédéral le pouvoir de prélever des taxes et même d'interdire certaines importations. Ce texte, qui rompait de manière nette et plus ou moins contradictoire avec la politique agricole officielle, fut prompt à créer de fiévreux affrontements. Cette initiative engagea des débats qui dépassaient la simple explication sur sa teneur et posaient la question d'un choix profond où les éléments les plus fondamentaux de la politique agricole étaient remis en cause. Le résultat serré de la votation fut presque unanimement interprété comme une mise en question de la politique agricole actuel et serait donc à situer dans le droit fil de celui sur le référendum relatif à l'arrêté sucrier en 1986.

Participation: 36,0%
Non: 773 718 (51,1%) / 17 cantons
Oui: 741 747 (48,9%) / 9 cantons

Mots d'ordre:
- Non: PRD, PDC*, UDC, PL, PA; USP, Vorort, USAM.
- Oui: PS*, PES, AN, PST; CSCS, VKMB, UPS, les organisations de protection de l'environnement.
- Liberté de vote: AdI*; USS.

* Recommandations différentes des partis cantonaux

Les initiants reçurent le soutien des partis de gauche, des écologistes ainsi que de l'Union des producteurs suisses (UPS). Globalement, l'argumentation en faveur de l'initiative suivit les deux centres d'intérêts propres au VKMB et à Denner: les petits paysans et la liberté d'importation. Selon les défenseurs de l'initiative, celle-ci aurait permis d'axer la politique agricole sur l'exploitation paysanne familiale assurant, en plaine comme en montagne, un revenu équitable. Les consommateurs auraient pu se procurer des denrées saines, produites dans le respect de l'environnement. Cela signifie qu'un coup d'arrêt aurait été donné à l'industrialisation et à l'intensification de l'agriculture. En d'autres termes, les 5 000 fabriques d'animaux dénoncées par les initiants qui, en cultivant chacune moins d'un hectare (ce qui ne peut produire du fourrage que pour 3 vaches ou 20 cochons), élevaient 700 000 porcs et 2 millions de poulets auraient dû disparaître. Cela aurait stoppé la dégradation de l'alimentation et la pollution des ruisseaux et des nappes phréatiques causée par la trop grande concentration de lisier et de fumier. La disparition de ces fabriques aurait permis un transfert de production au bénéfice des petites exploitations. Le contribuable aurait été, en conséquence, déchargé des coûts de mise en valeur des excédents agricoles car les grandes exploitations n'auraient plus obtenu de subventions. Le bénéfice du consommateur se serait fait grâce à la liberté d'importation qui, bien qu'impliquant la prise en charge des produits suisses, aurait été susceptible de faire baisser les prix. Enfin, cette possibilité d'importer à loisir aurait considérablement renforcé la position de la Suisse au sein du GATT et dans les négociations avec la CEE .

Les partis bourgeois, les organisations patronales et l'USP se sont fermement opposés à ce projet. Selon eux, l'initiative aurait entraîné la disparition de 12 000 exploitations qui n'auraient pas forcément été des fabriques d'animaux mais plutôt de petits domaines qui, pour survivre, se sont diversifiés dans la production de porc et de volaille. Ce sont donc les grands domaines possédant des surfaces importantes qui auraient été les bénéficiaires de ces mesures. De plus, la distinction entre exploitation paysanne et non-paysanne en fonction du degré d'auto-approvisionnement en fourrage aurait eu une dimension arbitraire, aurait augmenté encore la bureaucratie et se serait certainement avérée inique dans les cas limites. Selon les opposants, l'initiative, loin de protéger l'environnement, aurait encouragé la culture intensive en raison de la quantité de fourrage à assurer. D'autre part, elle n'indiquait absolument pas selon quel mécanisme les prix auraient pu baisser et comment ce nouveau système aurait été financé. Au sujet du GATT et de la CEE, il fut avancé que certains points de l'initiative (limitation ou interdiction des importations) auraient encore augmenté le protectionnisme agricole et compliqué la position de la Suisse qui aurait dû renégocier son statut spécial au GATT. Il fut souvent relevé, de part et d'autre, que le texte de l'initiative était imprécis, qu'il comportait des lacunes (comme l'oubli de catégories tels les horticulteurs ou les viticulteurs) et que ses mesures quelquefois sans nuances étaient à la base de la confusion que l'on a pu trouver dans le développement des arguments.

La campagne précédent le scrutin fut d'une vigueur peu commune. Du côté des initiants, Karl Schweri, P.D.G. de Denner, fut particulièrement actif surtout par le soutien financier, souvent dénoncé, de son entreprise. C'est ainsi que la presse fut inondée de placards publicitaires en faveur de l'initiative ou critiquant la politique agricole officielle. Cette débauche de moyens a fait prendre ses distances au VKMB qui annonça sa désapprobation et à l'UPS qui refusa son soutien public. K. Schweri fut aussi le plus exposé aux attaques des opposants qui assimilèrent souvent l'initiative à une bonne occasion pour Denner de faire jouer une votation en faveur de ses seuls intérêts publicitaires et commerciaux. Pour le VKMB, Ruedi Baumann multiplia les interviews afin de développer les thèses des petits paysans. J.-P. Delamuraz, pour sa part, mit tout son poids dans la bataille pour faire échec à l'initiative, axant son discours sur la problématique relative aux négociations du GATT.

Les résultats de l'analyse Vox de cette votation font bien apparaître les contradictions qui ont entouré cette campagne. Si une partie importante des votants s'est avérée avoir une bonne connaissance du texte de l'initiative, en revanche, une majorité d'entre eux avoue avoir eu des difficultés à se faire une opinion. D'autre part, les motivations du oui et du non sont toutes deux celles de la volonté d'aider les petites exploitations. Il y a, en général, consensus sur la protection des petits paysans et sur la défense de l'environnement; c'est sur le problème des moyens à mettre en oeuvre que les opinions diffèrent. Les votants favorables à l'initiative sont généralement d'origine urbaine et ont été sensibles aux arguments sur les denrées alimentaires saines et aux divers éléments écologiques prônés par les initiants. Les opposants à l'initiative sont de provenance plutôt rurale et ont pensé qu'elle nuirait à la petite paysannerie et ne profiterait qu'aux grands distributeurs; l'analyse montre l'importance de l'hostilité envers l'action de Denner dans les motivations du non. Elle met également en évidence que seul 20% de la population se déclare pleinement satisfait par la politique agricole menée par la Confédération et que l'objet le plus contesté est la question des subventions. Cette votation a donc indiqué donc que notre politique agricole, déjà sur la sellette au GATT et face à la CEE, est désormais perçue de manière moins positive qu'auparavant à l'intérieur des frontières mêmes de la Suisse.

Dès le lendemain de la votation sur l'initiative en faveur des petits paysans, l'USP lança la sienne intitulée "pour une agriculture paysanne compétitive et responsable de l'environnement". La récolte des signatures démarra tambour battant, l'USP ayant mobilisé toutes ses énergies. La centrale paysanne, consciente du désir de changement manifesté par le souverain, a agi ainsi, selon son directeur Melchior Ehrler, pour éviter que l'on ne fasse une politique agricole sans les paysans. Dans le même temps, l'Alliance des Indépendants (AdI) et le groupe de travail pour une Nouvelle politique agricole (NAP, sigle alémanique) annonçaient leur intention de lancer leurs propres initiatives. Après de longues négociations, ces deux derniers sont arrivés à un accord et présenteront un texte unique qui reste à rédiger.

Les trois projets originels ont un tronc commun qui comprend la volonté d'une agriculture plus proche de l'environnement, plus favorable aux exploitations paysannes familiales et moins industrielle. Cependant, les modalités diffèrent et des divergences existent. Le texte de l'AdI est le plus 'européen' et insiste sur un plus grand respect des lois du marché en même temps qu'une meilleure protection de la nature par le biais de bases fourragères suffisantes, de paiements directs et de taxes sur les engrais chimiques. Celui de la NAP est axé sur des objectifs écologiques où la Confédération et les cantons auraient un rôle accru. Il vise à protéger les petites exploitations, à diminuer le nombre d'unités de bétail autorisé à l'hectare et à assurer que les fourrages importés soient produits selon des normes identiques à celles de la Suisse. L'initiative de l'USP est celle qui apporte le moins de changements à la politique officielle. Toutefois, elle permet à la centrale paysanne de soutenir le principe d'un usage plus généralisé des paiements directs. Néanmoins, la plupart du revenu paysan devrait toujours être assurée par les prix agricoles. Ce projet veut également encourager les exploitations paysannes qui cultivent le sol et qui ont une base fourragère propre. La Confédération devrait adapter la production aux conditions d'écoulement et réglementer l'utilisation des produits auxiliaires. L'objectif d'avoir une production susceptible d'assurer l'indépendance du pays est maintenu. Pour leur part, J.-P. Delamuraz et l'Office fédéral de l'agriculture ont estimé qu'il n'y a pas besoin de nouvelles initiatives pour procéder aux réformes nécessaires.

Dans ce processus de redéfinition de la politique agricole helvétique, divers acteurs ont proposé leurs vues sur la question. En premier lieu, l'USP a procédé à un repositionnement important. Si elle rejette tout libre-échangisme excessif, elle admet que la politique agricole doit évoluer dans le sens d'un plus grand respect des lois du marché et accepte désormais l'idée d'une utilisation plus large des paiements directs comme appoint au revenu paysan 9. L'UDC reste dans une ligne plus traditionnelle; elle ne veut pas boulverser le système établi à cause du GATT ou du processus d'intégration européenne. Des paiements directs ne sont envisagés que si la situation internationale l'exige réellement. Un accent particulier est toutefois mis sur la protection de l'environnement 10. Le groupe radical-démocratique a demandé, au moyen d'une motion déposée au parlement, l'établissement de bases légales pour des paiements directs favorisant des modes de production respectueux de l'environnement et permettant de lutter contre la surproduction ainsi qu'un système de prix préférentiels fondé sur des critères de qualité et d'écologie. Le parti libéral se situe à l'opposé des ces suggestions et s'est prononcé pour une déréglementation et une libéralisation importante de l'agriculture. Selon lui, l'agriculture doit devenir un facteur compétitif, notamment par l'agrandissement des exploitations .

Au Conseil national, la motion Ruckstuhl (pdc, SG), transmise comme postulat, a demandé un projet de révision de la loi sur l'agriculture encourageant l'exploitation du sol de type familial et respectueuse de l'environnement par un revenu équitable provenant de la production, ainsi que l'utilisation de paiements directs pour indemniser les prestations non-commerciales . D'autres propositions de réformes, telles les motions Wyss (udc, BE), Nussbaumer (pdc, SO) ou Dormann (pdc, LU), également transmises comme postulats, vont dans le même sens . La commission de la grande chambre a, pour sa part, transformé l'initiative parlementaire Neukomm (ps, BE) en postulat. Ce texte suggère l'extension des paiements directs en faveur d'une agriculture biologique dont le financement serait assuré, en partie, par des taxes sur les engrais . Au Conseil des Etats, la motion Jaggi (ps, VD), elle aussi transmise comme postulat, considérant que les commissions agissant en matière d'agriculture étaient trop souvent occupées par des professionnels directement concernés, propose un recours plus fréquent à des personnes indépendantes .

En 1987, J.-P. Delamuraz avait institué une commission pour étudier en détail le problème des paiements directs. Cet organe, composé de vingt experts provenant de tous horizons, fut réuni sous la présidence de Hans Popp, directeur suppléant de l'Office fédéral de l'agriculture (OFAG). Il a présenté, en 1990, son rapport final. Face aux demandes, de la part du GATT et de la CE, de diminution des subventions et de plus large ouverture des frontières, il a conclu qu'il ne sera plus possible de protéger l'agriculture uniquement par des prix garantis qui creuseraient encore l'écart avec l'Europe et le reste du monde. Pour la commission, la solution réside dans l'extension des compensations non-liées à la production. Ces paiements directs devraient être utilisés selon deux axes: assurer les revenus quand la situation ne permet plus d'agir sur les prix et orienter la production dans un sens favorable à l'environnement. Le gouvernement aurait la compétence d'en ajuster périodiquement le montant et pourrait ainsi, régulièrement, jouer sur une combinaison prix-paiements directs afin d'assurer le revenu paysan [1]. L'USP s'est déclarée satisfaite que la commission Popp ne se prononce pas pour une utilisation généralisée des paiements compensatoires, les solutions qu'elle préconise étant du même ordre d'idées que celles des experts de l'OFAG .

Des tentatives de remodelage de la politique agricole proviennent également de deux initiatives populaires. L'une, intitulée "pour une agriculture paysanne compétitive et respecteuse de l'environnement", fut lancée en 1989 par l'USP. Elle a été déposée en 1990 après avoir réussi à récolter 262 435 signatures en cinq mois environ. L'USP a mobilisé toute ses forces dans cette campagne; cette initiative représente le moyen, pour elle, de pouvoir maîtriser quelque peu les processus de restructuration qui se sont engagés dans l'agriculture helvétique. Son texte tente de prendre en compte les demandes qui pèsent sur les paysans en faveur d'un plus grand respect de la nature et des règles du libre-marché, tout en essayant de conserver au maximum les tâches et les protections traditionnelles de l'agriculture. S'il ne ferme pas la porte à des paiements directs, il propose néanmoins que le revenu paysan soit autant que possible assuré par les prix.

L'autre initiative, lancée en juin et intitulée "paysans et consommateurs - pour une agriculture en accord avec la nature", résulte d'un compromis entre les projets du groupe de travail "Pour une nouvelle politique agricole" (NAP, sigle alémanique) et de l'Alliance des Indépendants (AdI). Alors que le premier était principalement axé sur la protection de l'environnement, le second insistait plutôt sur une libéralisation du secteur agricole. La synthèse, soutenue par les partis socialiste, écologique, indépendant et évangélique ainsi que par de nombreuses organisations de protection des consommateurs, des animaux ou de l'environnement, vise à rompre, selon les initiants, la politique actuelle qui assure des prix élevés à la production, entraînant ainsi des excédents nuisibles autant pour l'environnement que pour les lois du marché. Pour cela, la Confédération devrait agir sur les prix, taxer les moyens de production nocifs et ne plus financer les excédents. Elle compenserait ces manques à gagner par des paiements directs devant orienter la production dans un sens écologique.

En février, lors de sa dixième assemblée générale, l'Association pour la défense des petits et moyens paysans (VKMB) a officiellement décidé, à une très forte majorité, de se séparer de l'USP. La principale raison en est l'opposition que cette dernière avait marqué à l'encontre de l'initiative "en faveur des petits paysans" en 1989. Cette rupture se dessinait depuis quelques années: en 1988 et 1989, le VKMB avait présenté un catalogue de demandes de prix séparé de celui de l'USP et son comité avait déjà envisagé depuis quelques temps de tourner le dos à la centrale paysanne de Brugg 21.

Dans son programme de législature, le gouvernement a mis l'accent sur les modifications à apporter à la politique agricole. Outre le maintien des objectifs traditionnels de l'agriculture (approvisionnement, structure familiale, population décentralisée, etc.), les buts du Conseil fédéral sont principalement de rendre les règles qui la régissent moins interventionnistes, plus préoccupées par des considérations de type environnementales et capables d'indemniser les prestations d'intérêt général. Le 7ème rapport sur l'agriculture (voir ci-dessous) a consacré cette nouvelle orientation et la révision partielle de la loi sur l'agriculture (voir ci-dessous) a permis d'entamer sa mise en oeuvre, en particulier par l'introduction de paiements directs non liés à la production. C'est également par le biais du nouveau projet d'arrêté viticole et par une future révision partielle de l'arrêté sur l'économie laitière et de l'arrêté sur le statut du lait que le gouvernement a annoncé vouloir poursuivre ces réformes.

En début d'année, le Conseil fédéral a présenté son 7ème rapport sur la situation de l'agriculture suisse et la politique agricole de la Confédération. Ce texte, destiné à être la "bible" de l'agriculture helvétique pour les prochaines années, fait suite au 6ème rapport paru en 1984 9. Outre la description de l'évolution récente et de l'état actuel de l'agriculture helvétique ainsi que des instruments et de la législation agricole fédérale, il présente la nouvelle orientation de la politique agricole, consacrant ainsi des changements qui sont en maturation depuis quelques années. Le rapport souligne que durant la période couvrant la seconde moitié des années quatre-vingts, le nombre d'exploitations a diminué de 6,4%, et ce au détriment des petites exploitations. Le revenu paysan a suivi l'évolution générale vers la hausse, même s'il reste proportionnellement inférieur aux autres professions, surtout en montagne. Notons que l'agriculture occupe 8,8% des dépenses de la Confédération, ce qui constitue le cinquième poste du budget.

Selon le gouvernement, l'évolution récente de l'agriculture a conduit à des degrés de production trop élevés et qui sont devenus difficilement supportables, notamment en ce qui concerne l'écoulement des produits sur le marché. Le corollaire à cette tendance a été un accroissement des atteintes à l'environnement. Par ailleurs, au niveau international, la pression en faveur d'une libéralisation des marchés (GATT et CE) a nettement augmenté. De fait, la paysannerie suisse devra faire face à une forte concurrence. Elle devra donc être plus compétitive, tout en respectant mieux l'environnement et en assurant ses fonctions traditionnelles. Ces bouleversements ont amené le Conseil fédéral à redéfinir les tâches de l'agriculture, dont les principales sont l'approvisionnement satisfaisant de la population, le maintien et l'entretien des sites cultivés, la contribution à la vie économique, sociale et culturelle de l'espace rural ainsi que l'utilisation et l'entretien des bases naturelles de l'existence et du paysage. De même, les objectifs de la politique agricole de la Confédération ont été redéfinis: il s'agit du maintien d'une agriculture paysanne dont l'élément moteur est l'exploitation familiale, de l'harmonisation de la production et de la demande, de l'adaptation de l'intensité d'exploitation aux exigences écologiques, de l'assurance d'un revenu agricole équitable, de la possibilité donnée à l'agriculture de fournir ses prestations à un coût avantageux et de permettre l'importation de produits agricoles d'un volume approprié.

Pour faire face à ces défis, ainsi qu'aux tâches et objectifs qui en découlent, le gouvernement a décidé de donner un rôle plus important aux paiements directs; c'est ainsi que les modifications de la loi sur l'agriculture (voir ci-dessous) visant à introduire de nouvelles dispositions à ce sujet et le message y afférent font partie intégrante du rapport.

Les partis bourgeois ainsi que l'Union suisse des paysans (USP) se sont montrés satisfaits de ce rapport qui constitue, à leurs yeux, un fondement valable et réaliste de la nouvelle politique agricole suisse. Pour leur part, la gauche, les verts et l'Association pour la défense des petits et moyens paysans (VKMB) l'ont trouvé trop timide. Il lui ont notamment reproché la place trop étroite accordée aux paiements directs. Ils ont en outre regretté que l'octroi de ceux-ci ne soit que marginalement lié à des exigences écologiques. Le VKMB a même présenté un "contre rapport" dans lequel il suggère d'étendre les paiements directs et les soutiens à la protection de l'environnement. Selon cette organisation, aucune exploitation ne devrait disparaître et il faudrait rechercher l'argent nécessaire en diminuant de 25% les dépenses militaires .

Le parlement a pris acte du rapport qui a satisfait bon nombre d'élus. Certains d'entre eux ont cependant mis l'accent sur les objectifs contradictoires qu'il contenait, et surtout sur le problème du financement des nouvelles mesures proposées. Par ailleurs, le Conseil des Etats a transmis la motion de sa commission demandant au gouvernement d'édicter des dispositions afin que les mesures sociales prévues dans le rapport (préretraites, aides au désendettement, etc.) soient applicables le plus vite possible. Le Conseil national a rejeté cette motion, mais a adopté un postulat de sa commission reprenant la même revendication.

Le Conseil fédéral a présenté son message sur la modification de la loi sur l'agriculture visant à introduire des paiements directs. Cette réforme est l'aboutissement de plusieurs années de débats sur le problème du revenu paysan et des prix des produits agricoles. S'inspirant de nombreuses interventions parlementaires, du rapport de la commission Popp, et se plaçant dans la philosophie du 7ème rapport sur l'agriculture, le gouvernement, après une procédure de consultation encourageante, a proposé au parlement des nouveaux articles 31a et 31b de la loi sur l'agriculture, qui prévoient l'introduction de paiements compensatoires selon deux modes. Le premier est composé de paiements directs complémentaires de caractère général et non liés à la production. Ceux-ci sont destinés à compenser une politique des prix qui sera à l'avenir plus respectueuse des règles du marché et à rémunérer des prestations d'intérêt public. Ils devront, en outre, encourager l'agriculture de type familial, la protection de l'environnement et la collaboration entre les exploitations. Le montant des paiements directs dépendra d'une série de critères dont, notamment, le type de l'exploitation et sa surface. Le second concerne des paiements directs destinés à soutenir des formes d'exploitation respectueuses de l'environnement. Ceux-ci seront versés sur une base contractuelle et les critères d'octroi devraient être un emploi moindre d'engrais ou de produits de traitement, une attention particulière vouée aux animaux et le respect des mécanismes naturels et des équilibres écologiques.

Les besoins en paiements directs devraient atteindre un montant situé entre 200 et 300 millions de francs par année. Cette somme pourra être partiellement compensée par une baisse des prix à la consommation et un accroissement de certaines recettes. Le surplus de dépenses pour la Confédération devrait se monter à 100 millions de francs.

Dans le même paquet législatif, le gouvernement a encore proposé une modification de la loi visant à adapter la formation professionnelle aux besoins nouveaux, à l'harmoniser avec la loi fédérale sur la formation professionnelle et à permettre la création de nouvelles filières de formation ou de perfectionnement .

Dans un premier temps, le Conseil des Etats a adopté le projet du gouvernement à l'unanimité. Il n'a effectué que des modifications de détail visant à rassurer les paysans, comme, par exemple, de donner la garantie de la Confédération plutôt que du seul Conseil fédéral en matière de paiements directs.

Le Conseil national, pour sa part, fit également un bon accueil à cette modification législative. La Chambre fut ainsi généralement unanime pour admettre la nécessité de réformer la politique agricole. La façon de le faire divisa cependant les parlementaires. Les bourgeois, outre qu'ils se sont inquiétés du financement des paiements directs, ont considéré ces derniers principalement sous l'angle d'une compensation des pertes de revenu dues à une dérèglementation progressive, alors que la gauche et les écologistes entendaient donner un plus grand poids aux paiements directs à caractère écologique. Sous la pression de cette minorité, des modifications ont été apportées au projet initial dans le sens d'une écologisation des paiements directs. C'est ainsi que les députés, contre l'avis de leur commission, ont instauré le principe, à moyen terme (5 ans), d'une égalité de volume entre paiements directs économiques et écologiques. Ils ont par contre refusé de subordonner exclusivement le versement de paiements directs à des prestations à caractère écologique. Par ailleurs, la chambre a encore introduit, toujours sous l'impulsion de la gauche et des verts, une limitation de l'octroi de paiements directs en fonction des revenus et de la fortune de l'agriculteur .

Lors de la procédure d'élimination des divergences, le Conseil des Etats a ramené les critères de limitation d'octroi de paiements directs au seul revenu agricole, sur proposition de compromis d'A. Cottier (pdc, FR). La grande chambre s'est finalement ralliée de justesse à cette proposition, la gauche et les écologistes entendant fermement revenir à la proposition initiale. En revanche, la petite chambre a accepté la disposition introduite par le Conseil national visant à terme à une égalité entre paiements directs généraux et écologiques. Face à ces modifications, des menaces de référendum sont venues des rangs de la droite, libéraux et démocrates du centre en particulier, qui étaient opposés à toute limitation en fonction du revenu ou de la fortune et qui n'ont guère goûté la disposition prévoyant la parité entre paiements directs généraux et écologiques .

Pour sa part, la grande chambre a accepté sous forme de postulat la motion Baumann (pe, BE) invitant le gouvernement à uniformiser les limites de revenus et de fortunes déterminantes pour les paiements directs 17. Elle a fait de même avec un texte de V. Darbellay (pdc, VS) proposant d'étendre et de moduler les critères relatifs à la surface de l'exploitation pour le calcul des paiements directs .

En fin d'année, le gouvernement a mis en consultation les deux ordonnances destinées à mettre en application les modifications de la loi sur l'agriculture. En 1993, 150 millions de francs devraient ainsi être consacrés aux paiements directs généraux et 40 millions pour les paiements directs à caractère écologique. Le texte définit les ayant droit, les montants des paiements ainsi que leurs conditions d'octroi [2] . Pour les paiements généraux, les paysans doivent exploiter une entreprise d'au moins 3 hectares et n'utiliser comme main d'oeuvre que sept personnes au plus extérieures à leur famille. Les sommes dévolues, pour les entreprises de plus de 10 hectares, seront de 1000 francs par domaine en plaine et de 2000 francs en montagne. En plus, 200 francs par an et par hectare seront versés. Pour les contributions écologiques, l'ordonnance définit quelles sont les formes particulièrement respectueuses de l'environnement qui méritent une indemnisation. Il s'agit de la production intégrée, de la culture biologique, de la détention d'animaux de rente en plein air, des surfaces de compensation écologiques et de certaines surfaces assolées .

Dans le cadre de l'attribution de paiements directs, le Conseil des Etats a transmis comme postulat la motion Delalay (pdc, VS) qui demandait que les petites exploitations familiales soient favorisées. Certains critères tels que le type de production, l'intensité du travail à fournir et les mesures prises contre les excédents ou en faveur de la qualité devraient ainsi être pris en compte . Cette même Chambre a par contre rejeté la motion Weber (adi, ZH) qui entendait, pendant une période de transition, lier le financement des paiements directs aux moyens dégagés par la réduction progressive des prix garantis, des quantités dont la prise en charge est assurée, du volume des importations et des subventions en faveur de l'agriculture .

Soucieux de résoudre l'épineux problème du financement de cette nouvelle politique, le Conseil des Etats a accepté une initiative parlementaire de sa commission, proposée par R. Jagmetti (prd, ZH), et qui entend, afin de financer ces nouveaux paiements directs, soumettre à l'impôt sur le chiffre d'affaire (ICHA) à un taux réduit (1,5%) les denrées alimentaires et les boissons non alcoolisées. La charge supplémentaire que cela créerait pour le consommateur serait largement compensée par la baisse des prix provoquée par l'introduction de paiements directs. Par ailleurs, un tel système ne porterait pas préjudice à l'instauration future d'un nouveau régime financier. D'aucuns ont néanmoins protesté contre cette mesure qui, selon eux, serait prématurée; il vaudrait mieux lutter contre les excédents et inciter les agriculteurs à diminuer leur production. Le Conseil national a, pour sa part, accepté le postulat Tschuppert (prd, LU) demandant au gouvernement d'examiner les possibilités d'assujettir les produits alimentaires à l'ICHA et de prélever sur l'ICHA existant 1% en faveur de l'agriculture.

La petite chambre a, par contre, rejeté la motion Weber (adi, ZH) qui demandait que, par le biais d'un arrêté fédéral urgent, le financement des paiements directs soit assuré presque exclusivement par les économies qu'une déréglementation rapide de l'agriculture entraînerait. Le Conseil des Etats a estimé qu'une mutation structurelle trop rapide de l'agriculture serait néfaste pour les paysans et qu'une transition douce était nécessaire.

La procédure de consultation sur les deux ordonnances relatives à la loi sur l'agriculture instituant des paiements directs complémentaires et des contributions pour prestations écologiques a donné lieu à de nombreuses critiques de la part des organisations paysannes, des partis politiques et des cantons. Ainsi, l'USP et l'UDC ont jugé insuffisant le montant destiné aux paiements directs; de son côté, le VKMB, tout comme les partis socialiste et écologiste, ont demandé que la somme versée pour les contributions écologiques soit plus élevée. Quant à lui, le PRD a estimé que les réglementations pour obtenir des contributions pour prestations écologiques étaient beaucoup trop compliquées. Pour les cantons de Vaud, de Genève et du Valais, les ordonnances prétériteraient les grandes exploitations et les cultures spéciales, comme la vigne, les fruits et les légumes, très présentes en Suisse romande. Enfin, les cantons de la Suisse centrale (UR, AI, NW, OW) se sont inquiétés de la faible part prévue pour les régions de montagne .

Lors de la présentation de ces deux nouvelles ordonnances, le Conseil fédéral a également annoncé sa décision de diminuer de 10 centimes le prix du lait (voir plus bas); afin de compenser cette baisse, il a augmenté de 130 millions de francs le montant prévu (190 millions) dans le budget 1993 pour les nouveaux paiements directs. Deux types de contributions sont prévus pour les paiements directs complémentaires: les contributions à l'exploitation et à la surface. Les premières, qui sont allouées aux exploitations d'une surface utile supérieure à 9 hectares, se composent d'une subvention de base oscillant entre 1000 et 2000 francs en fonction des zones et d'une somme complémentaire de 2500 francs, destinée aux exploitants qui détiennent au moins 5 unités de gros bétail. Les secondes, attribuées en fonction de la surface exploitée, sont composées d'une subvention de base (250 francs par hectare de surface agricole utile) et d'une contribution en fonction de la surface herbagère de 160 francs par hectare. Concernant les paiements pour des prestations écologiques, quatre catégories sont prises en compte: la compensation écologique (prairies très extensives, haies et bosquets, etc.), la production intégrée, la culture biologique et la détention contrôlée d'animaux de rente en plein air. Pour l'année 1993, un montant de 265 millions de francs a été attribué pour les paiements directs de caractère général alors que les contributions pour prestations écologiques se sont montées à 55 millions .

Le comité d'initiative "Paysans et consommateurs" a sévèrement critiqué la faiblesse des contributions pour prestations écologiques. Il a même déposé plainte auprès de la commission de gestion du Conseil national car il estimait que le Conseil fédéral violait l'esprit de la loi et ne respectait pas la volonté du parlement en introduisant une pareille disproportion entre les montants attribués pour les deux catégories de nouveaux paiements directs. En réponse à une interpellation Hämmerle (ps, GR), le Conseil fédéral a indiqué qu'en 1997, après une période d'introduction, les montants consacrés pour de telles prestations atteindraient le même niveau que les paiements directs de caractère général .

La chambre basse a transmis comme postulat une motion Baumann (pe, BE) qui prie le Conseil fédéral de mener une étude relative à l'impact sur l'environnement de la législation agricole en vue de remplacer la politique agricole pratiquée jusqu'à maintenant par un système simple et transparent de paiements directs. Elle a fait de même avec une motion Bühler (udc, GR) qui charge le gouvernement de faire en sorte que les paiements directs versés aux agriculteurs de montagne soient maintenus comme mesure distincte et non-intégrée dans les nouveaux paiements directs complémentaires .

Le chef du DFEP avait mis sur pied en 1992 trois commissions extraparlementaires avec pour mandat de concrétiser les nouvelles orientations figurant dans le 7ème rapport sur l'agriculture. Celles-ci ont rendu leurs conclusions sur les thèmes abordés, soit la production animale, la production végétale et l'économie agricole. En général, l'objectif à atteindre est l'accroissement de la capacité concurrentielle et la dérégulation du secteur agricole avec un retrait de l'Etat partout où cela est possible. Ce processus devrait être associé à une meilleure prise en compte de la protection de l'environnement. Ainsi, la commission pour la production végétale a proposé de créer des surfaces de compensation, ainsi que de soutenir les productions intégrée et biologique et la détention contrôlée d'animaux en plein air. Dans le secteur de la production animale, il a été suggéré une forte déréglementation dans le domaine de l'élevage. En ce qui concerne les revenus, le principe du salaire paritaire devrait, selon les commissaires, prendre en compte des critères écologiques et d'efficience.

La commission du Conseil national a traité le projet de nouvel article constitutionnel qui lui avait été renvoyé en 1993. Elle a repris la proposition de la Chambre d'assurer le financement de l'agriculture et a ainsi prévu d'inscrire dans l'article l'utilisation à cette fin de moyens appropriés provenant du domaine de l'agriculture et des ressources fédérales en général. Il n'a pas été précisé d'où serait tiré cet argent et les commissaires ont notamment renoncé à une solution faisant appel à la TVA.

En plénum, la Chambre s'est ralliée à sa commission pour ce qui concerne le financement des paiements directs. Elle a cependant refusé d'accepter la proposition de majorité qui entendait lier l'octroi de tout paiement direct à un minimum d'exigences écologiques. De même, elle a rejeté des propositions de minorité rose-verte d'introduire des taxes incitatives et de faire dépendre tout paiement direct d'une conversion aux modes de production biologiques. Un front bourgeois, emmené par J.-N. Philipona (prd, FR) et soutenu par J.-P. Delamuraz, a fait barrage aux arguments favorables à une écologisation des paiements directs en assurant que cela conduirait à promouvoir une agriculture trop chère, donc peu rentable, qui serait condamnée à terme. Par ailleurs, le Conseil national a suivi la décision de la petite chambre de 1993 de rejeter l'initiative de l'USP "pour une agriculture paysanne compétitive et respectueuse de l'environnement". Pour sa part, le Conseil des Etats a facilement accepté le projet d'article constitutionnel de la grande chambre [3].

Le VKMB a déposé son initiative populaire lancée en 1993 "pour des produits alimentaires bon marché et des exploitations écologiques" munie de plus de 110 000 signatures. Le but de ce texte est de concilier les exigences d'une production respectueuse de l'environnement avec les règles du marché. Il propose essentiellement de simplifier la législation agricole et de réserver les paiement directs aux petites exploitations mettant en oeuvre des modes de production en accord avec la nature. Le référendum lancé en 1993 par le même VKMB, appuyé par Denner, contre la modification de la loi sur l'agriculture imposant des contributions de solidarité a également abouti en début d'année avec plus de 53 000 signatures

Le Conseil fédéral a pris une série de décisions propres à mettre en oeuvre la nouvelle politique agricole, soit diminuer les soutiens à la production tout en compensant les pertes de revenu par un accroissement des paiements directs. Le gouvernement a ainsi décidé d'abaisser le prix du colza de 20 francs par 100 kilos, celui du blé de 4 francs par 100 kilos, de diminuer les contributions à l'élimination du bétail de 14 millions, de supprimer 34% des suppléments de prix sur les huiles et les graisses comestibles et de réduire de 50 à 60 centimes par kilo le prix du beurre. Ces mesures devraient occasionner une perte de revenu de 293 millions de francs pour les agriculteurs. En contrepartie, mais également pour compenser la baisse de 10 centimes du prix du lait opérée en 1993, le gouvernement a décidé d'augmenter de 316 millions de francs les paiements directs, ce qui devrait signifier une revalorisation nominale du revenu paysan de 0,7%. De la sorte, les paiements directs complémentaires selon l'art. 31a de la loi sur l'agriculture sont passés à 800 millions de francs, soit une augmentation de 200 millions. Quant à eux, les paiements directs pour prestations écologiques selon l'art. 31b de cette même loi ont été triplés et sont passés à 171 millions de francs.

Le souverain avait à se prononcer en début d'année sur le nouvel article constitutionnel élaboré par les chambres en contre-projet à l'initiative, entre-temps retirée, de l'Union suisse des paysans (USP). Cet article était censé fournir les bases constitutionnelles de la vaste réforme du monde agricole qui vise à rapprocher ce dernier de l'environnement et du marché. A cet effet, le texte soumis à l'approbation du peuple et des cantons énumérait d'autres tâches que celle traditionnelle de l'approvisionnement du pays, telles que l'utilisation durable des ressources naturelles, l'entretien du paysage ainsi qu'une occupation décentralisée du territoire. En outre, pour garantir une assise constitutionnelle à la nouvelle conception de l'aide financière au monde paysan, le projet du parlement consacrait le principe des paiements directs. Le souverain a rejeté de justesse l'initiative avec près de 51% de non - soit moins de 30 000 voix de différence - et 12 4/2 cantons. Le rejet le plus net est provenu des cantons de Soleure, Bâle-Ville, Bâle-Campagne et Glaris. Les six cantons romands ont accepté le 3nouvel article, le canton de Vaud l'approuvant même à plus de 71%. Parmi les cantons alémaniques, seuls les cantons de Lucerne, de Thurgovie et d'Obwald ont fait de même. Avec le rejet des deux autres objets soumis en votation (voir infra), ce vote est apparu comme l'expression d'une aspiration populaire à des réformes plus importantes que celles proposées.

Votation du 12 mars 1995

Participation: 37,9%
Oui: 836 215 (49,1%) / 8 2/2 cantons
Non: 866 107 (50,9%) / 12 4/2 cantons

Mots d'ordre:
- Oui: PRD (1*), PDC, UDC, PL (1*), PEP, PdL (ex-PA), DS; USP, UPS, Vorort, USAM, Migros.
- Non: PS (1*), PE, Lega, PdT, AdI; VKMB, USS, CSCS, WWF, organisations de défense du consommateur, COOP, Denner.

* Recommandations différentes des partis cantonaux

Lors de la campagne, les partisans du nouvel article - les partis bourgeois, l'USP ainsi que les principales associations économiques du pays - ont souligné que le texte proposé avait le double avantage de fournir une base constitutionnelle adéquate à la poursuite des réformes en direction de plus de marché et d'écologie, tout en laissant suffisamment de marge de manoeuvre au législateur pour procéder par étapes et ainsi éviter une précipitation qui pourrait être fatale à une grande partie des paysans. Selon les défenseurs du projet, l'opposition à cet article relevait souvent d'un fondamentalisme écologique irréaliste, prônant la conversion immédiate de l'ensemble de la population paysanne à l'agriculture biologique sans tenir compte du fait que la demande pour des produits "bio" ne constitue qu'une part minime (20%) du marché agricole. Le monde paysan a souligné pour sa part que cet article avait le mérite de consacrer constitutionnellement le principe des paiements directs, garantissant ainsi que cette source de revenu jugée indispensable ne serait pas remise en cause à l'avenir par des volontés d'économies intempestives. Les paysans ont également dénoncé la campagne importante des gros distributeurs, lesquels voudraient, sous couvert de considérations écologiques, confiner l'agriculture à la production biologique, ayant ainsi le champ libre pour importer massivement des produits agricoles traditionnels étrangers [4].

Les opposants - principalement les partis socialiste et écologiste, l'Association alémanique des petits et moyens paysans (VKMB) ainsi que les associations de consommateurs et de défense de la nature - ont en revanche argué que cet article ne constituait qu'une réforme illusoire ou du moins beaucoup trop timide, qui n'apportait rien de nouveau par rapport à la situation existante. Ils ont regretté notamment que le projet n'affirmait pas plus nettement la nécessité d'une écologisation de la production agricole, ne spécifiant pas par exemple que les paiements directs devaient avant tout financer une production biologique ou intégrée.

L'analyse Vox a révélé que le vote des partisans et des opposants correspondait au clivage gauche droite. En effet, tandis que la gauche de l'électorat a massivement rejeté l'article constitutionnel, le centre et la droite l'ont majoritairement soutenu, les sympathisants du PDC et de l'UDC y étant le plus favorables. Par ailleurs, parmi les motivations de ceux ayant refusé l'article, l'aspiration à une réforme plus importante en direction du marché et de l'environnement a été prédominante. Pour les partisans en revanche, c'est la volonté de soutenir la paysannerie et de lui garantir des ressources financières suffisantes qui a constitué la motivation principale.

Le gouvernement a mis en consultation en automne les propositions concernant la deuxième étape de la réforme de l'agriculture suisse ("Politique agricole 2002") entamée en 1993 avec l'introduction des paiements directs. Conformément à ce qu'exigent les accords du GATT, le projet prévoit une libéralisation très importante du secteur primaire, l'Etat se désengageant de nombreuses productions. Parmi celles-ci, c'est sans doute la production laitière qui subirait les bouleversements les plus significatifs pour le monde agricole étant donné son importance pour le revenu paysan (30% de celui-ci). En effet, selon le projet du gouvernement, les prix du lait et du fromage ne seraient plus garantis par l'Etat, mais déterminés par la loi de l'offre et de la demande. Cette libéralisation signifierait la disparition de la Butyra et la privatisation de l'Union suisse du fromage. Les contingents laitiers seraient néanmoins maintenus afin d'éviter un effondrement des prix fatal à l'agriculture. De plus, le prix du lait affecté à la production fromagère continuerait à être artificiellement abaissé par le biais d'une subvention, afin de permettre l'écoulement du fromage helvétique à l'étranger. Les propositions mises en consultation prévoient également que le secteur des céréales serait touché par cette libéralisation, notamment par l'abaissement des droits de douane sur les céréales importées. Les productions viticole, maraîchère et de viande connaîtraient une libéralisation similaire. En revanche, la betterave sucrière et la pomme de terre bénéficieraient encore de l'ancien régime, le gouvernement étant de l'avis que ces deux aliments de base ne doivent en aucun cas manquer au pays. Le Conseil fédéral a en outre souligné que cette vaste réforme, qui devrait commencer en 1997 et se clore en 2002, pourrait signifier une baisse annuelle des prix de 5% dès son achèvement. Cette baisse des prix serait compensée par une hausse du montant des paiements directs, le gouvernement prévoyant d'augmenter ceux-ci de 175 millions de francs par an jusqu'à un plafond de 3 milliards en 2002. Ces paiements directs ne permettront pas néanmoins de compenser totalement les effets de la concurrence: les gouvernement estime que le nombre d'exploitations baissera de 2% chaque année et passera de 94 000 en 1990 à 70 000 en 2002.

Le gouvernement a poursuivi en 1995 la nouvelle politique qui vise à rapprocher les prix administrés des produits agricoles de ceux du marché ainsi qu'à supprimer les paiements liés à la production. Il a en effet décidé de baisser les prix des betteraves, du seigle et du fourrage. Il a également supprimé les contributions à l'élimination du bétail ainsi que les contributions à l'exploitation du sol dans des conditions difficiles. Pour compenser les effets négatifs de ses mesures sur le revenu paysan (perte de 69 millions), le Conseil fédéral a accordé, en plus des 26 millions prévus au budget 1995, 150 millions de francs supplémentaires de paiements directs. Il n'a cependant pas répondu aux exigences de l'USP qui réclamait un montant de 450 millions de francs supplémentaires ainsi que 100 millions pour des mesures socio-structurelles. De plus, contrairement aux desiderata de l'organisation faîtière des paysans, ces 150 millions ont été affectés exclusivement à des paiements directs pour prestations écologiques, lesquels ont par conséquent augmenté de 171 à 321 millions de francs. L'USP a vivement critiqué la décision de plafonner les paiements directs complémentaires à 800 millions de francs, soulignant que cette mesure constituait la preuve que le gouvernement n'avait pas la volonté de garantir un revenu suffisant au monde paysan par le biais de ces nouveaux instruments. Le VKMB a quant à lui dénoncé le caractère électoraliste de cette décision prise à quelques semaines des votations sur l'article constitutionnel, lequel risquait d'être rejeté par la sensibilité écologiste de l'opinion publique.

Dans son rapport sur le programme de législature 1995-1999, le Conseil fédéral a tracé les grandes lignes de son action dans le domaine agricole. Deux points fondamentaux constitueront les axes de la politique gouvernementale en la matière: compétitivité et durabilité. Au sujet du premier objectif, le gouvernement entend diminuer les interventions étatiques, tant réglementaires que financières, ce afin d'encourager les exploitations les plus innovatrices. En ce qui concerne la promotion d'une agriculture écologique, les paiements directs pour prestations écologiques devraient constituer à l'avenir la seule source de subventions pour la paysannerie. Du point de vue des finances publiques, l'exécutif s'attend à ce que la diminution des subventions visant à faciliter l'écoulement des produits agricoles ne soit pas à même de compenser l'accroissement des montants versés au titre de paiements directs. Ce n'est qu'en 2002 que les dépenses agricoles devraient connaître un fléchissement.

L'initiative "paysans et consommateurs" ayant été retirée par ses auteurs, le peuple et les cantons étaient appelés à se prononcer au mois de juin sur le seul contre-projet élaboré par le parlement. A la différence de l'article refusé en 1995, le texte soumis à l'approbation populaire proposait notamment d'inscrire dans la Constitution le principe selon lequel les paiements directs ne devraient être versés à l'avenir que sous condition du respect d'exigences écologiques minimales (production intégrée). Le contre-projet mentionnait également que la Confédération pourrait édicter des prescriptions en matière de provenance, de qualité et de méthodes de production des denrées alimentaires. Enfin, l'article élaboré par le parlement prévoyait l'interdiction de l'utilisation abusive d'éléments fertilisants et autres produits chimiques.

Le souverain a accepté très largement le contre-projet avec près de 77,6% de oui et l'unanimité des cantons. Parmi ces derniers, les cantons des Grisons, Genève, Bâle et Zurich ont été les plus favorables au nouvel article. L'accueil le moins enthousiaste est provenu des cantons de Schwytz, Valais et Vaud, même si, dans ces cantons également, plus des deux tiers des votants se sont exprimés positivement.

Votation du 9 juin 1996

Participation: 31,4%
Oui: 1 086 534 (77,6%) / 20 6/2 cantons
Non: 313 874 (22,4%) / 0 canton

Mots d'ordre:
- Oui: PS, PRD, PDC, UDC (2*), PE, PL, PEP, AdI, DS (1*), PdT; Vorort, USAM, USS, USP, UPS, VKMB.
- Non: PdL.

* Recommandations différentes des partis cantonaux

Lors de la campagne, les partisans du contre-projet - à savoir la quasi-totalité des partis, les associations paysannes, écologistes et économiques - ont souligné que le texte proposé fournissait une base constitutionnelle aux réformes entreprises dans le secteur agricole vers plus de marché et d'écologie. Ils ont également relevé que cet article prenait mieux en compte les préoccupations de la population en matière de protection de l'environnement et d'information du consommateur que ne le faisait celui rejeté l'an dernier. Les associations paysannes ont quant à elles argué, à l'égard de leur base, que si le texte prévoyait le versement des seuls paiements directs écologiques, le Conseil fédéral s'était engagé à respecter un moratoire de cinq ans pendant lequel les paiements directs complémentaires continueront à être versés. Les leaders paysans ont également souligné que l'adoption de cet article permettrait de barrer la route à l'initiative beaucoup plus extrémiste de l'Association alémanique des petits et moyens paysans (VKMB) "pour des produits alimentaires bon marché et des exploitations agricoles écologiques".

Pour les opposants - principalement le parti de la liberté et la Chambre vaudoise de l'agriculture - le contre-projet relevait au contraire d'un fondamentalisme écologiste inacceptable qui allait bien au-delà des préoccupations des citoyens en matière de protection de l'environnement. L'article soumis à l'approbation des citoyens poursuivait de plus des buts contradictoires, l'importante réglementation administrative ainsi que l'augmentation des coûts impliquées par l'écologisation de la production étant contraires à la volonté de rapprocher l'agriculture de l'économie de marché. Enfin, il était irréaliste de vouloir convertir l'ensemble du secteur primaire à un mode de production écologique, la demande pour des produits respectueux de l'environnement n'étant pas suffisante pour en assurer l'écoulement.

L'analyse Vox a révélé pour sa part que le comportement de vote des partisans avait été motivé avant tout par des préoccupations écologistes. Dans le camp des opposants, ce seraient avant tout des motivations d'ordre financier qui expliqueraient le refus. Par ailleurs, il semble que les électeurs appartenant à la gauche de l'échiquier politique aient été plus favorables au contre-projet du parlement. En revanche, on ne saurait percevoir de différences notoires selon les caractéristiques socio-démographiques entre opposants et partisans du nouvel article.

Le Conseil fédéral a recommandé le rejet de l'initiative populaire "pour des produits alimentaires bon marché et des exploitations agricoles écologiques" déposée en 1994 par le VKMB. Selon le gouvernement, dans la mesure où cette initiative visait à modifier l'ancien article constitutionnel entre-temps remplacé, son acceptation signifierait la réintroduction de l'ancienne disposition. Ceci aurait comme conséquence que des éléments fondamentaux du nouvel article adopté en juin - tels que celui ayant trait à la multifonctionnalité de l'agriculture - disparaîtraient de la Constitution. L'exécutif a en outre souligné que cette initiative risquait de soumettre le versement des paiements directs à des exigences extrémistes (production biologique et détention en plein air) certainement fatales à la grande majorité de la population agricole. Enfin, la proposition de plafonner les paiements directs à 50 000 francs et, par conséquent, de verser la même aide à toutes les exploitations dépassant 17 hectares ne pourrait que nuire à la création de grosses exploitations plus efficientes économiquement.

Suite à la procédure de consultation au cours de laquelle le Conseil fédéral a pu constater un large soutien à ses propositions, le gouvernement a présenté son message concernant la deuxième étape de la réforme de l'agriculture helvétique (Politique agricole 2002). Le projet gouvernemental - qui regroupe dans une loi sur l'agriculture totalement révisée des dispositions jusqu'alors éparpillées dans différents textes - propose le passage définitif d'une agriculture visant à garantir l'autarcie du pays en cas de guerre à une agriculture poursuivant principalement deux objectifs: d'une part, promouvoir la conversion de l'agriculture helvétique à l'économie de marché, d'autre part, assurer sa durabilité.

Au sujet du premier objectif, c'est principalement le secteur de la production laitière qui sera affecté. En effet, les prix et la prise en charge du lait et du fromage ne seront à l'avenir plus garantis par l'Etat, ce dernier limitant son soutien aux seuls paiements directs. Les paysans devront eux-mêmes s'occuper de la commercialisation et de l'écoulement de leur production à l'aide d'organisations privées qui remplaceront l'Union suisse du fromage (USF) et la Butyra. Seuls le lait servant à la production fromagère et le fromage destiné à l'exportation dans des pays extérieurs à l'Union européenne bénéficieront encore d'une aide. Le contingentement de la production laitière ainsi qu'une certaine protection douanière seront par ailleurs également maintenus afin d'éviter tout effondrement trop massif des prix. Outre le secteur laitier, la production de blé panifiable sera aussi largement libéralisée après une période transitoire de cinq ans, l'obligation de prise en charge par la Confédération n'étant plus nécessaire pour garantir l'approvisionnement du pays. Enfin, dans les domaines des oléagineux, des betteraves sucrières, des pommes de terre et des fruits, les réglementations seront davantage axées sur la concurrence et plus transparentes.

En ce qui concerne l'écologisation de la production agricole, le projet du Conseil fédéral prévoit que les paiements directs ne seront à l'avenir versés que si certaines prestations écologiques (assolement régulier, bilan de fumure équilibré, surface de compensations écologiques) auront été fournies. Le message du gouvernement précise cependant que ces conditions n'entreront en vigueur qu'après un délai de cinq ans, soit autour de 2003.

Le texte proposé par le Conseil fédéral comprend également un ensemble de mesures destinées à garantir la survie du monde agricole helvétique. Ainsi, pour compenser la baisse des prix résultant de la libéralisation du secteur primaire, le montant des paiements directs sera augmenté de 170 millions de francs par an jusqu'en 2002 (soit une augmentation totale de 1,2 milliard de francs). Les pertes engendrées par la baisse des prix s'élevant à 1,9 milliard de francs, les paysans devront cependant baisser de quelque 700 millions leurs coûts d'ici 2002 pour rentrer dans leurs frais. Dès l'an 2000, les crédits relatifs à ces paiements directs seront votés pour des périodes de quatre ans afin de garantir au monde agricole un maximum de sécurité financière. Enfin, dans le but de favoriser un regroupement des exploitations seul à même de permettre aux paysans de dépasser des seuils critiques de rentabilité, le projet de l'exécutif comprend des modifications de la loi sur le droit foncier rural ainsi que de celle sur le bail à ferme agricole [5].

Réagissant de manière globalement positive au message du gouvernement, l'USP a cependant demandé que des mesures sociales supplémentaires soient prévues. L'organisation paysanne a notamment exigé que soit réintroduit un instrument permettant de comparer le revenu agricole avec ceux en vigueur dans les autres secteurs de l'économie, ce afin d'éviter que la situation économique des paysans ne soit découplée de l'évolution de la prospérité de la société en général. Au sujet de la libéralisation de l'économie laitière, les leaders paysans ont demandé qu'un prix minimal soit garanti pour le lait. Enfin, l'USP a souligné que si la libéralisation du secteur primaire ne devait pas profiter aux seuls distributeurs, mais également au monde paysan, celui-ci devait bénéficier d'une marge de manœuvre entrepreneuriale plus importante ainsi que d'une baisse des coûts de production, ce dernier point ne pouvant être réalisé que si les secteurs économiques en amont de la production agricole étaient à leur tour libéralisés.

Le Conseil fédéral a poursuivi sa politique tendant, d'une part, à rapprocher les prix des produits agricoles de ceux du marché et visant, d'autre part, à lier l'octroi de l'aide publique au respect de normes environnementales. Au sujet des prix administrés de la production agricole, il a en effet notamment décidé de baisser à nouveau les prix des betteraves et des céréales. En ce qui concerne les paiements directs, le gouvernement a décidé d'augmenter de 299 millions de francs les crédits y relatifs. De cette somme, 209 millions de francs (total: 540 millions) seront alloués aux paiements directs pour prestations écologiques. Seuls les 90 millions de francs restants (total: 890 millions) seront versés aux paysans à titre de paiements directs complémentaires, ce principalement afin de venir en aide aux producteurs touchés par la crise de la vache folle. L'exécutif a par ailleurs précisé que le montant de ce type de contributions augmentera encore en 1997 et 1998, respectivement de 60 et 30 millions de francs. En revanche, dès 1999, les paiements directs complémentaires seront plafonnés, puis progressivement convertis en paiements directs pour prestations écologiques.

Le Conseil national a recommandé à une très large majorité le rejet de l'initiative "Pour des produits alimentaires bon marché et des exploitations agricoles écologiques" déposée en 1994 par l'Association des petits et moyens paysans (VKMB). Lors du vote, seuls les députés écologistes, indépendants, démocrates suisses ainsi qu'une majorité des socialistes se sont prononcés en faveur du texte, ces derniers précisant qu'ils prendraient cependant une position définitive en la matière une fois connu le visage final de la réforme "Politique agricole 2002".

Rejetant par ailleurs un contre-projet proposé par l'indépendant Wiederkehr (ZH) - jugé présenter une version uniquement édulcorée de l'initiative - les conseillers nationaux ont dénoncé les graves dangers que celle-ci ferait courir à l'agriculture indigène et à l'économie tout entière. La disparition préconisée par les initiants de tout moyen de soutien à l'agriculture à part les paiements directs et une certaine protection douanière fut notamment incriminée. Selon la majorité de la grande chambre, la suppression des soutiens aux prix agricoles et autres garanties de prise en charge au profit des seuls paiements directs pourrait amener les agriculteurs à se désintéresser totalement de la production et à devenir uniquement de simples jardiniers des paysages helvétiques. Il fut également relevé que la disparition du subventionnement des prix des produits agricoles destinés à l'industrie agro-alimentaire se ferait sans doute au détriment de cette branche très fortement exportatrice. Rejoignant le point de vue exprimé par les conseillers nationaux, le chef de l'économie, J.-P. Delamuraz, a pour sa part relevé qu'il deviendrait impossible pour la Confédération, en cas d'acceptation de l'initiative, de prendre des mesures de soutien telles que celles adoptées pendant la crise de la vache folle.

Autre élément de l'initiative à retenir l'attention des députés, la proposition de plafonner les paiements directs à 50 000 francs et, par conséquent, de verser la même aide à toutes les exploitations dépassant 17 hectares a suscité de vives critiques au sein des rangs bourgeois du Conseil national. Selon ces derniers, cette disposition constituait une entrave inadmissible à l'évolution structurelle du secteur primaire, empêchant un regroupement des exploitations pourtant susceptible de permettre d'importantes économies d'échelle.

Si, sur le fond, les conseillers nationaux ont partagé l'avis négatif exprimé par le gouvernement - lequel avait précédemment également recommandé le rejet de l'initiative - ils n'ont en revanche pas suivi l'exécutif sur une question plus strictement juridique. L'initiative visant explicitement à compléter l'article constitutionnel (art. 31 bis al. 3 lett. b) remplacé entre-temps par une nouvelle disposition (art. 31 octies), le Conseil fédéral avait estimé que son acceptation par le peuple et les cantons équivaudrait le cas échéant à réintroduire l'ancien article. Conformément à l'avis exprimé par la commission de l'économie et des redevances ainsi que par le comité des initiants défendant que le texte en question s'appliquait désormais à la nouvelle disposition, les conseillers nationaux ont jugé que cette solution n'était pas conforme à l'idéal démocratique: incitant les citoyens à rejeter l'initiative sous peine de réintroduire l'ancien article constitutionnel désormais dépassé, elle empêchait la libre formation de la volonté populaire.

Examinant à son tour l'initiative du VKMB, le Conseil des Etats a, à l'unanimité des voix, recommandé son rejet en invoquant les mêmes griefs que ceux avancés par le Conseil national. Sur la question juridique mentionnée ci-dessus, les représentants des cantons ont également suivi l'opinion de la grande chambre.

Lors de sa session d'automne, le Conseil national s'est penché sur la vaste réforme de l'agriculture helvétique ("Politique agricole 2002") présentée l'année précédente par le gouvernement. Au terme d'un débat-fleuve - non moins de 186 articles et 222 propositions d'amendement furent en effet discutés - la grande chambre a adopté le projet qui lui était soumis à une majorité extrêmement étroite (68/67) et non sans quelques modifications d'importance. Ce score très serré s'explique par l'opposition hétéroclite qui, lors du vote sur l'ensemble, s'est cristallisée autour de la nouvelle loi sur l'agriculture: d'un côté, une alliance de députés socialistes, écologistes, indépendants et du parti de la liberté qui avaient tenté, tout au long de l'examen de détail et presque toujours en vain, d'infléchir le texte dans le sens de plus d'écologie et de marché; de l'autre, une large majorité des députés romands radicaux et libéraux, qui estimaient au contraire que les contraintes en matière d'écologie prévues par la nouvelle loi ne permettraient pas aux paysans de faire face à la libéralisation parallèlement introduite [6].

Lors de l'examen de détail, les discussions se sont focalisées principalement sur les mesures de soutien à la production agricole, les paiements directs et l'économie laitière. En ce qui concerne le premier sujet, les députés eurent à examiner plusieurs propositions roses-vertes soutenues par les indépendants et les représentants du parti de la liberté. L'une d'elle, provenant d'une minorité de la commission de l'économie et des redevances (CER), proposait de réduire, dans un délai de cinq ans, les contributions fédérales versées dans le but de faciliter l'écoulement des produits agricoles (soutien à la promotion à l'étranger, contributions à l'exportation, aide à l'économie laitière et végétale, etc.) jusqu'à un montant équivalant à 25% de la somme affectée aux paiements directs. Rejetant assez nettement la proposition, la majorité de la grande chambre a relevé que si une réduction de l'aide à la production était effectivement un des buts de la réforme, le chiffre de 25% était absolument irréaliste, du moins dans un premier temps, et ne pouvait que conduire à la ruine de l'agriculture. Argumentant de façon similaire, les députés ont également rejeté une proposition Baumann (pe, BE) de supprimer la possibilité pour la Confédération d'alléger les différents marchés agricoles en cas de crise particulière. Certains parlementaires n'ont pas manqué de rappeler à ce sujet que sans une telle base légale, le marché bovin aurait connu, lors de la crise de la vache folle, un effondrement des prix encore plus important et sans doute fatal à de nombreux agriculteurs. Enfin, le Conseil national a réservé le même sort à une proposition du démocrate-chrétien Kühne (SG) demandant que les différentes mesures visant à garantir un certain revenu au monde agricole (soutien aux prix, paiements directs, etc.) soient découplées de la situation des finances fédérales: de l'avis d'une très grande majorité de la chambre du peuple (excepté l'UDC), accepter cette proposition ne pouvait que constituer une provocation pour l'opinion publique dans cette période d'austérité budgétaire.

En ce qui concerne les paiements directs, la grande chambre a également suivi dans ses grandes lignes le projet du gouvernement, les conseillers nationaux refusant à nouveau les différentes propositions roses-vertes en faveur de plus d'écologie. Ainsi, alors qu'elle acceptait la proposition de l'exécutif de soumettre l'ensemble des paiements directs, après une période transitoire de cinq ans, à des exigences écologiques minimales (production intégrée), la majorité bourgeoise de la chambre du peuple a refusé de comprendre parmi ces dernières - contrairement à ce que souhaitait le socialiste Gysin (BS) - la non-utilisation d'organismes génétiquement modifiés: les députés ont en effet estimé préférable d'attendre le contre-projet indirect à l'initiative sur le génie génétique attendu pour la fin de l'année, quitte ensuite à entrer en matière sur une telle modification 5. Une proposition Wiederkehr (adi, ZH) visant à ce que les montants versés à titre de paiements directs pour prestations écologiques correspondent, au minimum, au tiers de l'ensemble des paiements directs (paiements directs complémentaires, contributions pour terrains en pente, contributions pour conditions de production difficiles, etc.) fut elle aussi écartée: aux yeux des députés, la proportion envisagée était totalement irréaliste au vu de la part encore très petite des produits écologiques sur le marché indigène. En outre, une telle disposition ne tarderait pas à devenir totalement obsolète lorsque, dans cinq ans, l'ensemble des paiements directs, soumis à des exigences écologiques, deviendront des paiements directs pour prestations écologiques.

Afin d'accroître la légitimité et la transparence de la politique menée en la matière auprès de la population, la grande chambre a néanmoins tenu - sur proposition de la CER et à une très large majorité - à ce que le gouvernement fixe des limites concernant notamment le revenu, la fortune et la surface au-delà desquelles les paiements directs devront être échelonnés, voire supprimés. A cette décision s'étaient préalablement opposés les députés bourgeois romands, selon lesquels la proposition de la CER n'était que le résultat du chantage exercé par les défenseurs de l'initiative "Pour des produits alimentaires bon marché et des exploitations agricoles écologiques" (cf. supra). Estimant que ces limites devaient pouvoir être modifiées rapidement par voie d'ordonnance, la grande chambre a en revanche refusé une proposition Baumann (pe, BE) de fixer dans la loi des chiffres concernant les limites de surface [7].

Au sujet des dispositions relatives à l'économie laitière, les différentes propositions du gouvernement furent elles aussi dans l'ensemble approuvées, même si certaines furent corrigées dans le sens désiré par le monde paysan. Les conseillers nationaux ont notamment donné leur accord à ce que les prix et la prise en charge du lait et du fromage ne soient plus garantis par l'Etat. Alors que le projet de l'exécutif prévoyait que seuls le lait servant à la fabrication de fromage et le fromage destiné à l'exportation puissent bénéficier d'un subventionnement, la majorité bourgeoise de la grande chambre a décidé, sur proposition du député Kühne (pdc, SG), d'étendre ce régime de faveur au lait produit sans ensilage, ce afin de promouvoir les productions artisanales des régions de montagne. Soucieux de réduire à terme le coût financier important pour les deniers publics (360 millions par an pour l'exportation de fromage; 640 millions par an pour l'ensemble de l'économie laitière), le Conseil national a cependant tenu à ce que ces différents soutiens soient limités à une période transitoire de dix ans. Une proposition du socialiste Strahm (BE) de limiter à cinq ans la validité de ces mesures fut pour sa part rejetée, la majorité bourgeoise relevant qu'on ne pouvait passer si rapidement d'une économie planifiée à une économie totalement libéralisée sans mettre en danger de nombreux emplois dans l'agriculture et l'industrie agro-alimentaire.

Sur la question plus particulière des contingents laitiers, la chambre du peuple s'est également montrée soucieuse de ne pas porter préjudice aux intérêts des paysans. Alors que le projet du gouvernement prévoyait de ne pas indemniser les producteurs en cas de réduction des contingents, le Conseil national a opté pour une solution inverse: à l'argumentation des députés roses-verts et du chef du DFEP selon laquelle un dédommagement ne pouvait se justifier puisque les contingents ne constituaient nullement un droit à produire, mais découlaient uniquement d'une autorisation susceptible comme telle d'être annulée ou restreinte, la majorité de la grande chambre a répliqué qu'un tel système inciterait les paysans à réduire leur production. Le Conseil national a en outre refusé une proposition Fässler (ps, SG) demandant d'interdire la location ou la vente de contingents entre producteurs. Alors que les partisans de la proposition socialiste rappelaient que le commerce de contingents donnait lieu à des rentes de situation inacceptables largement à l'origine du refus populaire en 1995 de l'arrêté laitier, la majorité du plénum a pour sa part estimé que de tels transferts étaient indispensables aux producteurs pour être à même d'adapter leurs contingents à leur situation de production.

Parmi les autres questions traitées par la loi (production végétale, viticulture, formation professionnelle, recherche agricole, etc.), seules les dispositions relatives à la production animale et à l'utilisation des matières auxiliaires dans l'agriculture firent encore l'objet de passes d'armes entre les partisans et les opposants d'une écologisation et d'une libéralisation plus poussées de l'agriculture. Au sujet de la production animale, le socialiste Gysin (BS) tenta en vain de supprimer le fonds de réserve destiné à alléger le marché de la viande en cas d'excédent temporaire. La grande chambre estima en effet que ce secteur de l'agriculture, d'ores et déjà très libéralisé, ne pouvait se passer d'un tel instrument, indispensable en cas d'effondrement des prix. Le Haras fédéral d'Avenches (VD) fut également au centre des critiques des députés roses-verts, qui voulaient, par souci d'économie, que la Confédération se désengage totalement de son exploitation. De l'avis que les réformes réalisées (privatisation partielle) avaient d'ores et déjà permis de substantielles économies, la chambre du peuple a préféré s'en tenir à la copie de l'exécutif, certains parlementaires ne manquant pas d'ajouter que la participation financière de l'Etat était nécessaire à la poursuite de l'élevage de la race des chevaux des Franches-Montagnes.

Au sujet de l'utilisation des matières auxiliaires, les représentants socialistes proposèrent d'interdire l'utilisation d'antibiotiques comme stimulants de croissance, dangereux à leurs yeux notamment pour la santé de l'être humain. Peu, voire pas du tout convaincue de l'existence d'un tel danger, une très courte majorité de députés rejeta la proposition, arguant par ailleurs que l'interdiction de ce genre de substances rendrait impossible tout accord avec l'UE en matière agricole. Proposant d'introduire une taxe frappant les engrais minéraux et les excédents d'engrais de ferme, le socialiste Ledergerber (ZH) se heurta lui aussi au refus de la grande chambre: de l'avis des conseillers nationaux, un tel impôt ne pouvait que défavoriser l'agriculture indigène face à une concurrence internationale moins soucieuse d'environnement. De plus, la nouvelle loi permettait d'ores et déjà d'atteindre le but poursuivi par la proposition, les paiements directs n'étant versés, après une période transitoire de cinq ans, qu'à condition de renoncer, du moins partiellement, à l'utilisation de ce genre de produits [8].

Suite à l'adoption par le Conseil national de la nouvelle loi sur l'agriculture, l'Association des petits et moyens paysans (VKMB), franchement mécontente de la mouture adoptée par la chambre du peuple, a fait savoir qu'il ne saurait être en l'état question de retirer son initiative "Pour des produits alimentaires bon marché et des exploitations agricoles écologiques" (cf. supra). Enjoignant le Conseil des Etats à corriger le tir, l'association suisse alémanique a notamment demandé à ce que des modifications soient apportées en ce qui concerne le soutien à la production (suppression sur dix ans des interventions étatiques) et les conditions d'octroi des paiements directs. Au sujet de ces dernières, le VKMB a exigé que la non-utilisation d'organismes génétiquement modifiés et d'antibiotiques ainsi que la détention contrôlée d'animaux en plein air figurent également parmi les exigences prévalant lors du versement des paiements directs. Des limites en matière de revenu et de fortune devront de plus figurer dans la loi: à partir de 80 000 francs de revenu ou de 800 000 francs de fortune, les contributions devront être réduites, les agriculteurs au bénéfice de revenus dépassant les 120 000 francs ou d'un patrimoine supérieur à 1 million de francs devant quant à eux être exclus de tout versement [9]. Le montant des paiements directs devrait par ailleurs être plafonné à 55 000 francs pour une exploitation de plaine. Si ces changements ne sont pas introduits, l'initiative sera maintenue et servira en quelque sorte de référendum constructif contre la nouvelle loi sur l'agriculture [10].

Compris également dans le message du gouvernement relatif à la "Politique agricole 2002", les projets de modification de la loi sur le droit foncier rural et de celle sur le droit de bail à ferme agricole ont été adoptés à une large majorité par le Conseil national lors de sa session d'hiver. Soucieuse de faciliter le regroupement d'exploitations plus efficientes économiquement, la grande chambre a en effet approuvé les différentes propositions assouplissant les dispositions qui régissent l'acquisition des exploitations agricoles. Seuls la gauche et les écologistes se sont opposés aux modifications prévues, craignant une dérive vers des exploitations surdimensionnées et ne correspondant plus au modèle traditionnel de l'exploitation familiale. Certains parlementaires bourgeois se sont étonnés du conservatisme des députés roses-verts, si enclins sur d'autres points à prôner une réforme en profondeur de l'agriculture[11].

Le Conseil fédéral a augmenté de 107 millions de francs les montants affectés aux paiements directs écologiques (total: 647 millions). Les paiements directs complémentaires restent eux au niveau de 1996 (890 millions). En ce qui concerne les prix administrés, le gouvernement a renoncé à baisser les prix du blé panifiable. Cette décision devrait rapporter près de 40 millions au monde paysan. La production de pommes de terre devra quant à elle se frotter aux lois de l'offre et de la demande. Réagissant aux mesures prises, l'USP s'est déclarée déçue. Elle a notamment regretté que le gouvernement ne prenne pas de mesures supplémentaires en faveur des producteurs de bétail, fortement touchés par la crise de la vache folle.

Le peuple suisse a rejeté en septembre l'initiative «pour des produits alimentaires bon marché et des exploitations agricoles écologiques» lancée par le VKMB (Association des petits et moyens paysans) et à laquelle les chambres fédérales, le gouvernement et la majorité des partis politiques s'étaient fermement opposés. Plusieurs organisations écologiques avaient même décidé de ne pas la soutenir. Il faut dire que les autorités mettaient simultanément sous toit le concept de «Politique agricole 2002» qui abondait dans le même sens, mais de façon plus mesurée. Seuls les Démocrates suisses et le Parti écologiste suisse ont combattu pour l'acceptation du projet, le PS préférant pour sa part laisser la liberté de vote. Déposée en 1994, cette initiative demandait notamment que la tendance à la libéralisation du marché soit accentuée et que les paysans se reconvertissent à une agriculture plus écologique. Pour les inciter à faire le pas, le projet prévoyait que la politique des revenus paysans ne soit plus réalisée qu'à l'aide de paiements directs d'un maximum de 50 000 francs par exploitation, à condition que soient utilisées des méthodes respectueuses de la nature et des animaux. Quant aux mesures de protection contre les produits étrangers, elles auraient désormais été limitées aux simples droits de douane.

Cette initiative a provoqué une véritable levée de boucliers chez la grande majorité des agriculteurs. Un peu partout dans la campagne suisse on a vu apparaître des calicots ou des NON géants construits avec des bottes de paille. Le monde paysan, malgré des moyens financiers trois fois moins importants – selon les chiffres articulés dans la presse – que ceux des initiants soutenus par la maison Denner, a conduit une campagne extrêmement active. Au fil des mois précédant la votation, les écologistes et le président du PES Ruedi Baumann en tête se sont peu à peu distancés du grand distributeur, revenant même sur des déclarations de ce dernier. L'initiative a finalement été largement rejetée par 1 793 591 non (77%) contre 535 873 oui (23%), ainsi que par la totalité des cantons. La Suisse romande avec cinq cantons (VD, JU, VS, FR, NE) dépassant les 80% de non et la Suisse centrale avec quatre cantons (OW, NW, SZ, LU) ont été particulièrement vigoureuses dans leur refus.

Votation du 27 septembre 1998

Participation: 52%
Oui: 535 873 (23,0%) / 0 canton
Non: 1 793 591 (77,0%) / 20 6/2 cantons

Mots d'ordre:
– Oui: PES (1*), DS (1*), Lega.
– Non: PRD, PDC, UDC, PL, AI (1*), UDF, PdL, PEP, PCS, Vorort, USP, USAM, FSE.
– Liberté de vote: PS (5*).

(* Recommandations différentes des partis cantonaux.)

L'analyse Vox a mis en évidence que l'initiative n'avait trouvé un écho favorable au sein d'aucune catégorie spécifique de la population. Les sympathisants du PDC, de l'UDC et du PRD ont suivi largement la consigne de vote négative de leur parti, alors que les sympathisants du PS ont également rejeté l'initiative, mais plus faiblement. C'est sur la gauche de l'échiquier politique que l'initiative a recueilli le plus de voix. Les caractéristiques socio-démographiques habituelles (âge, sexe, formation, salaire, résidence, région linguistique, etc.) ne permettent pas d'expliquer le comportement de vote. Parmi les personnes ayant voté oui, c'est l'argument de soutien aux petits paysans qui est le plus entré en ligne de compte pour la prise de décision. Par contre, le fait que l'entreprise Denner ait soutenu l'initiative semble avoir nui à celle-ci. Pour ce qui est des motivations des non, c'est le soutien aux paysans en général qui est ressorti du sondage. Une large frange des opposants a aussi exprimé qu'elle préférait la politique des autorités fédérales en la matière. Une analyse statistique mesurant le poids relatif des arguments a, en fin de compte, montré que les votants étaient restés sceptiques face à l'initiative et que c'était surtout les arguments «contre» qui avaient convaincu.

Le nouveau concept «Politique agricole 2002» a continué en 1998 son parcours devant les chambres fédérales. Le Conseil des Etats est entré en matière sans opposition en tant que deuxième chambre sur la loi fédérale sur l'amélioration de l'agriculture. S'agissant de l'examen de détail, il a apporté quelques 58 modifications à la version du Conseil national, revenant dans l'ensemble à une vision moins protectionniste de l'agriculture et plus proche des règles du marché et de l'écologie.

Dans ses corrections les plus importantes, la petite chambre a jugé tout d'abord que les enveloppes budgétaires votées par le parlement pour une période de quatre ans doivent être contraignantes. A savoir que contrairement à ce qu'avait désiré le Conseil national, le Conseil fédéral n'a pas la possibilité de transférer des crédits au sein d'une enveloppe budgétaire globale. Ainsi, des fonds destinés aux paiements directs ne peuvent, par exemple, pas être engagés pour des mesures de soutien du marché. Autre rectification de taille apportée par les sénateurs: dans un délai de cinq ans après l'entrée en vigueur de la nouvelle loi, les mesures de soutien au marché diminueront d'un tiers, ce qui représente une économie de quelques 400 millions de francs sur les 1200 millions affectés à cet usage en 1998. Concernant l'économie laitière, les conseillers aux Etats sont revenus sur une modification du projet du gouvernement effectuée par le National quant à une éventuelle réduction des contingents laitiers rendue nécessaire par une adaptation au marché. Une telle réduction ne donne, selon eux, pas droit à une indemnisation. Par contre, un supplément versé aux producteurs qui fabriquent du fromage sans ensilage a été maintenu par 22 voix contre 15, conformément à la volonté de la première chambre, mais contre l'avis du Conseil fédéral. Sur le plan des paiements directs, une proposition socialiste de la minorité de la commission de l'économie et des redevances (CER) de réduire les paiements directs à partir d'une fortune imposable de 700 000 francs ou d'un revenu de 80 000 francs a finalement été retirée et à l'opposé, la tentative des protectionnistes de maintenir des prix-seuils garantis par la Confédération a également échoué. C'est finalement à l'unanimité (27 voix) que le Conseil des Etats s'est prononcé en faveur de l'ensemble du projet et l'a transmis à la chambre du peuple.

A ce stade de l'élimination des divergences, la CER a proposé au Conseil national d'adhérer à 38 modifications, de camper sur sa position initiale pour 8 autres et de rectifier à son tour 12 points modifiés par le Conseil des Etats. Concernant les points sensibles, la grande chambre s'est rallié à ce dernier sur la diminution d'un tiers en cinq ans des mesures de soutien au marché. Des propositions de la gauche de réduire celles-ci de moitié, voir complètement à terme, n'ont pas trouvé grâce devant l'assemblée. La majorité a estimé nécessaire de prévoir une phase de transition suffisante pour s'adapter aux nouvelles structures, mais n'a pas désiré non plus en faire davantage que les pays de l'UE qui pratiquent également des mesures de soutien au marché. Le Conseil national n'a pas non plus suivi l'avis du gouvernement et de la petite chambre sur le sujet des contingents laitiers par 71 voix contre 60, n'entérinant pas la possibilité pour le Conseil fédéral d'exclure des transferts les contingents qui ne sont pas utilisés et de les réduire en cas de besoin. Sur le thème des paiements directs, il a confirmé la version du Conseil des Etats qui a apporté une exigence supplémentaire à l'octroi de ces paiements, à savoir des conditions de détention convenables pour les animaux de rente. Par contre, le Conseil national s'est opposé à l'attribution d'une enveloppe budgétaire pour une période de quatre ans qui ne permette pas au Conseil fédéral d'opérer des transfert de crédits entre différents secteurs. Il a également refusé par 82 voix contre 55 de suivre la chambre des cantons via une proposition de minorité Schmid (udc, BE), se prononçant pour une attribution de contributions écologiques qui concerne toutes les exploitations. Enfin, le Conseil national s'est déterminé en faveur de la minorité Binder (udc, ZH), qui désirait inscrire dans la loi l'obligation de prouver que la viande importée provient d'animaux affouragés sans antibiotiques comme stimulateurs de performance.

Il a fallu ensuite encore deux lectures devant le Conseil des Etats, une devant le Conseil national et une conférence de conciliation pour éliminer les dernières divergences. Concernant l'attribution d'une enveloppe budgétaire, c'est finalement la version plus stricte de la chambre des cantons qui l'a emporté. Sur les contributions écologiques, toutes les exploitations pourront en bénéficier, mais sous certaines conditions. Sur la question des contingents laitiers, la chambre du peuple s'est aussi ralliée à la vision initiale du gouvernement. A propos du thème des matières auxiliaires de l'agriculture, il a finalement été retenu que l'importation de celles-ci devait être libre. Quant à l'importation de viande produite sans antibiotiques, c'est en fin de compte la version plus souple du Conseil des Etats qui a prévalu, ceci afin d'éviter une interdiction totale d'importation pour certains produits qui aurait pu conduire à une violation des traités internationaux. Le Conseil national a finalement accepté la loi fédérale sur l'amélioration de l'agriculture par 102 voix contre 48 (PS et Verts) et 20 abstentions. Le Conseil des Etats a fait de même à l'unanimité.

Le passage d'une agriculture sous contrôle étatique à une situation plus proche de l'économie de marché est mise en évidence par la diminution du nombre d'ordonnances d'application de 106 à 56. Dans le secteur du lait notamment, le nombre d'articles fond de 831 (1989) à 176 (1999) et sera finalement de 133 en 2003.

Deux projets de modification de loi compris dans le message du gouvernement relatif à la «Politique agricole 2002» se trouvaient également devant le parlement en 1998. L'objectif commun de ces deux projets était d'assouplir certaines mesures de politique structurelle et d'accorder ainsi une plus grande autonomie aux agriculteurs dans la gestion de leur entreprise. Celui concernant la loi fédérale sur le droit foncier rural a finalement été accepté par le Conseil national sur le score de 114 voix contre 57 (PS et Verts) et à l'unanimité par le Conseil des Etats. L'autre modification concernant la loi fédérale sur le bail à ferme agricole a été adoptée en vote final par 119 voix contre 55 dans la chambre basse et à l'unanimité dans la chambre des cantons.

Consécutivement à l'adoption de la nouvelle loi sur l'agriculture qui entre en vigueur le 1er janvier 1999, le gouvernement a présenté son message sur l'enveloppe budgétaire de 14 milliards de francs qui couvrira les dépenses agricoles pour une période de quatre ans (2000-2003). Les paiements directs constituent la plus grosse partie de ce crédit-cadre avec 9,5 milliards, suivent les indemnités de soutien au marché avec 3,5 milliards et l'amélioration des conditions de production avec un milliard. Cette somme devrait couvrir les 95% des dépenses de l'Office fédéral de l'agriculture selon le conseiller fédéral Pascal Couchepin. Seuls ne sont pas compris dans cette enveloppe les coûts du personnel et des stations de recherche agricole. En moyenne, les dépenses consacrées à l'agriculture pendant cette période seront donc de 3,5 milliards de francs par année, ce qui correspond à la situation de l'année 1998. Le seul poste qui a été significativement réduit est celui concernant la production et l'écoulement où 400 millions seront supprimés, comme l'avaient décidé les chambres fédérales dans la nouvelle loi. C'est l'économie laitière qui est principalement touchée par cette mesure, conséquence des accords du GATT interdisant les subventions à l'exportation et autres prises en charges. Selon l'USP, la somme de 14 milliards constitue un minimum absolu.

Conséquence de la nouvelle politique agricole 2002, l'attribution de paiements directs sera désormais destinée uniquement aux exploitations s'étant converties à la production intégrée. A partir d'un revenu imposable de 80 000 francs, les paiements directs seront réduits. Ils ne devront pas non plus conduire à un revenu dépassant 120 000 francs. Dans la même optique, les paysans disposant d'une fortune imposable de plus d'un million de francs ne pourront pas bénéficier de cette manne fédérale, pas plus que ceux qui possèdent une exploitation supérieure à 90 hectares ou plus de 135 unités de gros bétail.

zuletzt geändert: 01.11.2001
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